Information gouvernementale et marché politique : étude de la raison d'être, de la nature et de la mise en œuvre de la Loi québécoise d'accès à l'information

Cette these de doctorat porte sur la Loi d'acces a l'information (LAI) et sa mise en œuvre. Le probleme de recherche Le probleme de recherche consiste a cerner le role de l'information gouvernementale dans le fonctionnement des societes democratiques et a questionner la capacite de la LAI a assurer une disponibilite optimale de cette information pour les citoyens. Le probleme de recherche comporte une dimension theorique et une dimension empirique. La dimension theorique du probleme concerne l'explication politico-economique du role de l'information gouvernementale et des lois d'acces dans la relation d'imputabilite liant l'Etat a ses citoyens. Cette partie du probleme de recherche a appele le developpement d'un cadre de reference politico-economique original, inspire des ecrits economiques. Elle fait reference a la notion de raison d'etre de la LAI dans le titre de la these. La dimension empirique du probleme concerne quant a elle l'analyse positive et normative d'une loi d'acces a l'information, la loi quebecoise, ainsi que de sa mise en œuvre. Cette appreciation se fait a l’aide de criteres d'analyse tires du cadre de reference developpe en reponse a la premiere partie du probleme. Cette seconde partie du probleme de recherche est abordee a l'aide de deux questions de recherche empirique, lesquelles sont associees a une demarche de collecte et d'analyse de donnees. Elle fait reference aux notions de nature et de mise en œuvre de la LAI dans le titre de la these. Notre probleme de recherche est ainsi defini, d'un point de vue theorique, par des references a l'analyse politico economique des politiques publiques et, dans son objet, par la LAI et sa mise en œuvre. Le cadre de reference Ce probleme de recherche a ete aborde sous l'eclairage d'un cadre de reference developpe aux fins de la these et inspire de trois ecoles d'economie politique, soit l'Ecole des choix publics, l'analyse economique du droit et l'economie politique constitutionnelle. Le cadre cherche a expliquer la raison d'etre et le role des lois d'acces a l'information dans les societes democratiques. Essentiellement, l'information gouvernementale accroit la qualite des decisions des acteurs dans la sphere politique, leur permettant d'agir de maniere concordante avec leurs interets. Le cadre concoit l'information gouvernementale au sein du rapport d'imputabilite entre l'Etat et le citoyen. D'un point de vue normatif, le cadre suggere qu'un meilleur acces a l'information gouvernementale assure une plus grande efficience sociale au systeme politique. Les lois d'acces a l'information trouvent leur raison d'etre dans le fait que l'Etat ne procure pas de son propre chef une quantite optimale d'information. Les questions de recherche Le probleme de recherche donne lieu a deux questions de recherche. La premiere question porte sur la Loi elle-meme et est formulee ainsi : quelles sont les caracteristiques des dispositions de la LAI portant sur la disponibilite de l'information gouvernementale, en termes d'intensite du droit d'acces a l'information et d'obligations de mise en œuvre pour les organismes publics ? La seconde question porte pour sa part sur les consequences de la LAI sur les comportements administratifs et se lit comme suit : quelles sont les caracteristiques des comportements de mise en œuvre par des organismes publics des mesures de support a la disponibilite de l'information et du processus formel d'acces a l'information? La methodologie La strategie methodologique consiste a organiser la verification empirique dans une suite logique d'un type causal. Pour chaque dimension d'intervention de la LAI, on documente dans un premier temps l'etat de la Loi, ou, dit autrement, les caracteristiques des instruments d'intervention en presence et des incitatifs qu'ils comportent. Dans un second temps, on documente les repercussions de ces incitatifs sur les comportements administratifs de mise en œuvre de la LAI. La verification empirique fait appel a differentes sources et techniques de collecte de donnees. Celles-ci comprennent d'abord l'analyse documentaire de la LAI, l'etude des rapports annuels de gestion des ministeres, des demandes d'acces aupres des ministeres et des commissions scolaires, l'etude des politiques internes des ministeres en matiere d'application de la LAI, la consultation des sites Internet des ministeres ainsi que des entrevues aupres des responsables de l'acces a l'information dans les ministeres. Les resultats Les resultats font d'abord etat d'un statut juridique et politique de la LAI qui lui assure une certaine perennite a l'encontre d'actions politiques interessees et a court terme. La LAI dispose neanmoins d'un statut constitutionnel insuffisant pour garantir une loi optimale. L'intensite verticale du droit d'acces, soit la couverture des documents a laquelle est opposable le droit d'acces, est sous-optimal en regard des fondements normatifs developpes dans la these. Elle est articulee autour d'un principe general d'acces limite par des exceptions specifiques, soit imperatives, soit discretionnaires. Chacun des objets a la base des exceptions parait justifie dans l'interet general et la poursuite d'un marche politique efficace. La faiblesse de la LAI se revele surtout dans les exceptions discretionnaires, puisque le mecanisme d'activation des exceptions ne permet pas de discriminer efficacement entre un usage au service de l'interet general d'un usage au service de l'interet de la direction d'un organisme public, lorsque les deux types d'interets ne coincident pas. De maniere quasi systematique, plus une information est susceptible de soutenir l'evaluation de la prestation gouvernementale par le public, plus il est aise pour un organisme public de retenir legalement l'information, jusqu'a ce que celle-ci perde son caractere d'actualite. L'intensite horizontale, soit l'ampleur des organismes soumis au droit d'acces, s'avere quant a elle tres poussee, touchant apparemment la totalite des organismes publics quebecois. Cet aspect de l'analyse du droit d'acces est neanmoins incomplet sans une evaluation du phenomene d'impartition, qui permet de confier des activites gouvernementales a des organismes non soumis a la LAI. Les obligations sur le processus formel de demandes d'acces a l'information diminuent, pour les citoyens, l'incertitude sur le fonctionnement du processus d'acces a l'information et offre aux organismes publics un controle uniformise des flux d'information sortants. Le benefice du droit d'acces qui y est prevu est universel et la tarification restreinte a la reproduction et la transmission des documents. En pratique, la mise en œuvre de ces obligations est generalement faite de maniere a repondre au besoin d'information des demandeurs dans un grand respect des obligations legales, mais peut a l'occasion etre adaptee pour faire face a des demandes sensibles. Les decisions sur des demandes d'acces sont par ailleurs conformes aux interets de la direction politique et administrative des organismes publics qui les emploient, a l'interieur de la discretion laissee par la LAI. Les resultats abordent finalement les mesures de support a la disponibilite de l'information, lesquelles agissent de maniere complementaire au processus formel d'acces. La liste de classement, l'outil initialement prevu par le legislateur pour faciliter le reperage des documents par les demandeurs, n'a apparemment pas ete mise en œuvre et a ete remplace par un plan de classification servant des finalites archivistiques. La diffusion automatique de documents sur les sites Internet des ministeres prevoit un large eventail de documents a communiquer aux citoyens, mais est soumise en pratique a la discretion des organismes, refractaire a la diffusion des documents les plus susceptibles d'eclairer le debat public. La divulgation systematique, bien qu'elle ne soit pas explicitement prevue dans la LAI, trouve neanmoins une certaine place dans la pratique administrative alors que des documents non sensibles et reconnus incontestablement comme publics sont communiques automatiquement et sans formalite a l'occasion d'une demande d'information. A l'oppose, un recours plus ou moins systematique au processus formel peut etre employe pour faire face a des demandes sensibles. Principales conclusions Les resultats obtenus font etat d'une loi certes utile pour favoriser la disponibilite de l'information gouvernementale, mais neanmoins insatisfaisante au regard des criteres normatifs de la these. L'intensite du droit d'acces et les obligations quant a son amenagement permettent de reclamer aupres des organismes de l'Etat un eventail tres large de documents, a l'interieur d'un processus previsible et uniforme. En ce sens, la LAI contribue certainement a diminuer les couts de l'information sur le marche politique quebecois. Neanmoins, en ce qui a trait a l'information la plus sensible et la plus utile a eclairer le debat politique, la LAI offre aux organismes publics une discretion qui leur permet de la retenir strategiquement, potentiellement a l'encontre de l'interet public. Quant aux comportements de mise en œuvre de la LAI par les organismes publics, il s'avere respectueux des aspects imperatifs du texte de loi mais exploite de maniere strategique l'espace discretionnaire qui lui est laisse pour proteger les interets de la direction administrative et politique des organismes publics lorsque necessaire. Ainsi, les differents aspects de la mise en œuvre sont generalement appliques de maniere a communiquer efficacement l'information aux citoyens, mais peuvent etre tout aussi efficacement employes pour retenir l'information propre a eclairer le debat public lorsqu'elle possede des caracteristiques delicates au plan administratif et politique.

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