Connaître, ou agir face à l’incertitude? : étude comparative de l’organisation du conseil scientifique en lien à la décision durant la pandémie de COVID-19 au Québec et en Suède

Comment peut-on expliquer que, face à un même problème, les gouvernements aient conçu et mis en place des politiques publiques différentes durant la pandémie de COVID-19 ? En comparant le Québec et la Suède, deux juridictions aux stratégies opposées mais aux conditions épidémiologiques similaires, cette thèse vise à répondre à cette question. Elle prend pour objet principal l’organisation du conseil scientifique en lien à la décision. L’organisation du conseil scientifique en lien à la décision est définie comme l’ensemble des processus, des structures, et des relations entre, d’une part, les connaissances scientifiques et, d’autre part, le choix et la conception des politiques publiques dans un domaine donné. En d’autres mots, l’organisation du conseil scientifique désigne la configuration institutionnelle qui lie les organisations scientifiques et les connaissances qu’elles produisent au choix et à la conception des politiques publiques. L’hypothèse générale de cette thèse est que les différences de politiques publiques durant la pandémie peuvent être expliquées par l’organisation du conseil scientifique en lien à la décision propre à chaque juridiction, laquelle a modulé la production et le traitement de l’information, la définition et le cadrage du problème pandémique ainsi que l’interprétation et la gestion de l’incertitude, influençant en conséquence le choix et la conception des politiques publiques. Pour tester cette hypothèse, cette thèse suit deux objectifs de recherche principaux : (1) décrire et qualifier l’organisation du conseil scientifique du Québec et de la Suède et (2) étudier les effets de l’organisation du conseil scientifique en lien à la décision sur le choix et la conception des politiques publiques au travers de leurs caractéristiques (interprétation de l’incertitude, cadrage et définition du problème, niveau de preuve requis pour agir, production et traitement de l’information). Cette thèse repose sur un cadre théorique original s’appuyant sur les acquis de plusieurs littératures : les systèmes de conseils (policy advisory systems), les sous-systèmes de politiques publiques (policy subsystems), la théorie de l’information, celle des deux communautés ainsi que la littérature pertinente sur le cadrage et l’incertitude. À partir d’elle est proposée une théorisation formant une typologie nouvelle de l’organisation du conseil scientifique en fonction de trois dimensions centrales : (1) la question du contrôle politique ou de l’autonomie scientifique, (2) l’ouverture ou la fermeture des réseaux d’experts et de décideurs à de nouveaux acteurs et idées, et (3) la forme de l’organisation du traitement de l’information, qu’elle soit centralisée ou polycentrique. La typologie formée est composée de quatre catégories d’organisation du conseil scientifique : (1) subordination politique centralisée, où les décideurs politiques exercent un contrôle fort sur le conseil scientifique. Dans ce modèle, illustré par la gestion de la pandémie au Québec, une cellule de crise restreinte centralise l’information et prend les décisions, limitant l’autonomie des scientifiques. Les recommandations sont filtrées et encadrées avant d’être transmises aux décideurs, et le réseau d’experts reste fermé, réduisant la diversité des perspectives. (2) L’autonomie scientifique centralisée, où les scientifiques ont une large autonomie et sont organisés dans une agence centralisée. Par exemple, en Suède, l’Agence de santé publique, largement autonome, a joué un rôle dominant dans la stratégie nationale contre la COVID-19, exerçant son influence sur la conception des politiques publiques, tout en centralisant les processus décisionnels au sein d’un réseau fermé d’experts. (3) La subordination politique fragmentée, où les décideurs conservent le contrôle des politiques publiques, mais en s’appuyant sur un réseau plus ouvert et polycentrique. Un exemple durant la pandémie serait la Belgique, où plusieurs groupes d’experts ont été consultés, mais sans coordination centrale forte, ce qui a entraîné une diversité d’avis et une forte instabilité du réseau. Ce modèle permet une ouverture à différents acteurs, mais le contrôle final reste entre les mains des décideurs politiques. (4) L’autonomie scientifique polycentrique, où les scientifiques opèrent dans un cadre décentralisé avec une grande autonomie, comme en Suisse, où le groupes d’experts conseillant le gouvernent a été formé à l’initiative de scientifiques à l’extérieur d’institutions formelles (sans agence de santé publique). À travers une comparaison entre deux juridictions, le Québec et la Suède, cette recherche explore comment différentes configurations de l’organisation du conseil scientifique ont influencé le choix et la conception des politiques publiques durant la pandémie. La méthodologie utilisée combine des méthodes mixtes : une analyse socio-historique, une analyse de réseaux, des méthodes de Traitement automatisé du langage naturel (TALN) et une analyse de cas. En premier lieu, les résultats empiriques ont permis de classer chaque juridiction dans l’une des quatre catégories d’organisation du conseil scientifique. Le Québec, marqué par une centralisation politique au sein d’une cellule de crise gouvernementale, est caractérisé par un modèle de subordination politique centralisée. À l’inverse, la Suède, dotée d’une agence de santé publique autonome, correspond à un modèle d’autonomie scientifique centralisée. Ces résultats ont ensuite permis d’observer, pour chaque modèle d’organisation du conseil scientifique, leurs caractéristiques (interprétation de l’incertitude, cadrage et définition du problème, niveau de preuve requis pour agir, production et traitement de l’information) et leurs effets sur le choix et la conception des politiques publiques durant la pandémie de COVID-19. Le Québec a opté pour des politiques publiques particulièrement sévères et coercitives durant la pandémie, culminant dans la mise en œuvre de deux couvre-feux, alors que la Suède a opté pour une stratégie plus modérée et la mise en œuvre de mesures ciblées et volontaires. Les résultats montrent que l’organisation du conseil scientifique a influencé de manière décisive la temporalité et la sévérité des politiques publiques mises en œuvre dans les deux juridictions. D’abord, il est observé que la centralisation du traitement de l’information, loin d’améliorer la gestion de la crise, a entraîné au Québec des retards importants dans la réponse gouvernementale. La cellule de crise, concentrée entre les mains du Premier ministre et d’autres acteurs de nature politico-administrative, a rencontré des difficultés à traiter efficacement l’ensemble des informations disponibles, retardant ainsi la mise en place de politiques publiques face à l’évolution rapide de la pandémie. L’exemple le plus frappant et le retard de prise en compte des difficultés rencontrées dans les CHSLD, notamment dû à des informations qui ne sont pas parvenues au centre décisionnel. À l’inverse, en Suède, l’autonomie de l’Agence de santé publique lui a permis d’agir de manière plus rapide et plus incrémentale, notamment au travers de la mise en œuvre de recommandations dès février 2020. L’absence de mécanismes de contrôle bureaucratique et d’approbation, et l’existence d’une autonomie légale de l’Agence, lui a permis d’agir à mesure que lui parvenait l’information et de mettre en œuvre rapidement des campagnes d’information. Par ailleurs, face à l’incertitude, les acteurs politiques et scientifiques ont répondu différemment en fonction de leurs caractéristiques propres et de leurs formation professionnelle. Un décideur politique tend à percevoir l’incertitude comme un risque pour la population devant laquelle il se trouve responsable, là où un scientifique cherche à la réduire. Le Québec, en centralisant l’autorité dans une cellule de crise de nature politique, a opté pour des politiques publiques sévères et réactives face à l’incertitude. En revanche, la Suède, avec son organisation plus autonome, a privilégié des politiques incrémentales et plus progressives, où l’incertitude devait être réduite avant de mettre en œuvre des politiques particulièrement sévères et risquées. Les résultats montrent également que la définition même du problème pandémique a varié selon l’organisation du conseil scientifique, et des acteurs qui la dominent (décideurs politiques/scientifiques). Au Québec, le risque sanitaire a été perçu comme un danger imminent nécessitant des mesures sévères et immédiates, tandis qu’en Suède, la pandémie a été davantage cadrée comme un problème multidimensionnel, nécessitant une approche plus équilibrée entre les impératifs de santé publique et les coûts sociaux. Ce cadrage différentié du problème a en grande partie été influencé par les conceptions préalables des acteurs dominant l’organisation du conseil scientifique. Au Québec, le risque a été défini comme s’appliquant de manière égale à l’ensemble de la population, une conception éminemment politique fondée sur le principe d’égalité. En Suède, celui-ci a été défini de manière différenciée entre groupes d’âge en l’appuyant sur les données scientifiques disponibles indiquant un risque moindre pour les populations les moins âgées. Ceci explique notamment pourquoi, au Québec, les écoles ont été fermées au début de la pandémie, alors que la Suède a décidé de les laisser ouvertes. L’organisation du conseil scientifique a également exercé une influence sur l’utilisation et le traitement de l’information. Un exemple particulièrement significatif est celui des projections épidémiologiques. Celles-ci reposent sur des hypothèses qui rendent leurs résultats incertains. Cette incertitude, connue des scientifiques de l’Agence de santé publique suédoise, a entrainé une moindre utilisation dans la gestion de la pandémie. En revanche, au Québec, où l’organisation du conseil scientifique était politiquement centralisée, l’utilisation de ces modèles a été plus importante car elle a

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