Conceptualizing attorney general conduct in Charter litigation: From independence to central agency

Abstract: The conduct of attorneys general in litigation involving the Charter of Rights and Freedoms has been the subject of little theoretical contextualization by social scientists. Legal scholars, beginning with John Edwards, have dominated discussion of this issue to date, largely to advocate that attorneys general should act independently of their governments, because to do otherwise would, in their view, violate the Constitution. Without addressing the logic of that argument, this article offers an alternative conception of the role of attorneys general, derived from public administration theory: that attorney general litigation can be a central agency function, for both policy development (when governments “refer” draft legislation to the court for an assessment of its constitutionality) and for policy defence against judicial invalidation (after bureaucratic implementation, during regular litigation initiated by individuals and groups affected by the policy). The focus here is on Canada's attorney general, whose role in litigation has received the most scholarly attention to date. A series of cases involving same‐sex marriage in 2003 is used to illustrate this alternative conceptualization. Evidence suggests that attorney general Martin Cauchon advanced his government's initial strategy of defending the traditional definition of marriage, contrary to his own belief that it was discriminatory under the Charter. The subsequent reference to the Supreme Court of Canada exemplifies how reference cases can be used by the political centre to manage the agenda in terms of timing and issue‐framing. Sommaire : La conduite des procureurs généraux dans les procédures impliquant la Charte des droits et libertés a fait l'objet de peu de contextualisation théorique de la part des spécialistes en sciences sociales. Les juristes, à commencer par John Edwards, ont jusqu'à présent dominé les discussions sur cette question, principalement pour préconiser le fait que les procureurs généraux devraient agir de façon indépendante de leurs gouvernements, sinon, selon eux, cela porterait atteinte à la Constitution. Sans s'attarder sur la logique de cet argument, le présent article offre une conception différente du rôle des procureurs généraux, découlant de la théorie de l'administration publique : à savoir que les procureurs généraux à l'instance peuvent être une fonction d'un organisme central, à la fois pour l'élaboration de politiques (lorsque les gouvernements « renvoient » des avant‐projets de lois en Cour pour une évaluation de leur constitutionnalité) et pour la défense de politiques contre une annulation judiciaire (après une mise en œuvre bureaucratique, au cours de l'introduction d'une instance régulière par des particuliers et des groupes touchés par la politique). Le point central se pose sur le procureur général du Canada, dont le rôle dans les procédures a reçu jusqu'à présent le plus d'attention de la part des chercheurs. Une série de cas ayant trait aux mariages de conjoints de même sexe en 2003 a été utilisée pour illustrer cette conceptualisation alternative. Les éléments de preuve laissent entendre que le procureur général, Martin Cauchon, a promu la stratégie initiale de son gouvernement consistant à défendre la définition traditionnelle du mariage, allant à l'encontre de ses propres convictions que cela était discriminatoire en vertu de la Charte. Le renvoi subséquent à la Cour suprême du Canada illustre comment les affaires renvoyées à l'arbitrage peuvent être utilisées par le centre politique pour gérer l'ordre du jour en termes de calendrier et des questions en jeu.

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