LE SECTEUR PUBLIC ET L'ÉCONOMIE SOCIALE DANS LES <i>ANNALES</i> (1975–2007): VERS UN NOUVEAU PARADIGME

Les Annales de l'Économie Collective deviennent en 1974 les Annales de l'Économie publique, sociale et coopérative alors que l'économie sociale n'était encore reconnue dans aucun pays, même en France. Si le secteur des entreprises publiques et des services publics s'imposait alors comme principal vecteur de l'intérêt général, l'économie sociale ne constituait pas encore un «troisième secteur» reconnu en dépit d'une présence plus que centenaire des coopératives, des mutuelles ainsi que d'associations. Trois décennies plus tard, la question de l'intérêt général et celle de l'État comme son principal définisseur se posent en d'autres termes. Cette longue période a été marquée par des crises et des transformations au sein des divers États-Nations et dans la géo-politique à l'échelle du monde avec l'émergence de blocs régionaux, dont l'Union européenne, et plus récemment la montée de la Chine et de l'Inde au plan économique. Ainsi, les États ont été en grande partie reconfigurés tant au plan du partage des compétences à travers la mondialisation et la décentralisation que dans leur fonction de base, notamment dans leurs modalités d'intervention et de régulation de l'économie et du social (Lévesque 2003). De nombreuses entreprises publiques ont dû s'ouvrir à la concurrence comme ce fut également le cas de plusieurs grandes coopératives et mutuelles alors que de nombreuses coopératives et associations sont apparues principalement dans les domaines des services sociaux, du développement local, de la création d'emploi et de l'insertion, et du commerce équitable. En outre, un courant de privatisation, de démutualisation voire de décoopérativisation a pris de l'ampleur. Si l'État est encore l'un des principaux acteurs dans la définition de l'intérêt général, il n'est plus le seul puisque d'autres «périmètres de solidarité» ont réussi à s'affirmer (Monnier et Thiry 1997). Ainsi, les entités économiques et politiques, sans doute différemment, sont devenues plus complexes, plus interdépendantes et plus incertaines face à des défis planétaires tels le réchauffement de la planète, la sécurité et plus largement le développement durable. Dans ce contexte, nous avons analysé le contenu des Annales de l'économie publique, sociale et coopérative, au cours de la période 1975–2007, sous l'angle des activités relevant de l'intérêt général. À cette fin, nous avons procédé au recensement des 728 articles publiés dans les 132 numéros parus au cours de cette période (voir le Tableau 1). Dans le cadre de cette recherche, nous avons ciblé principalement les champs de l'entreprise publique et des services publics, de l'entreprise mixte et de l'entreprise privée régulée ainsi que celui du tiers secteur sous l'angle de l'économie sociale et des Nonprofit organizations (NPO). Nous avons ensuite identifié les principaux thèmes de recherche ainsi que les cadres théoriques les plus largement utilisés. Sans pouvoir être exhaustifs, nous citerons des auteurs dont la contribution paraissait significative au regard de ces objectifs de recherche. Par ailleurs, il n'est pas sans intérêt de rappeler que la politique éditoriale des Annales relève d'instances scientifiques autonomes. Par conséquent, le contenu des divers articles de cette revue ne reflète pas nécessairement le point de vue de l'association scientifique, le CIRIEC, qui la soutient. Le domaine spécifique du CIRIEC et des Annales est non seulement l'économie publique, sociale et coopérative mais aussi leurs interrelations à travers leur contribution à l'intérêt général. Ces interrelations, qui font système selon des arrangements institutionnels propres à chaque pays, donnent lieu à des questions communes à ces divers secteurs, d'où le développement d'analyses transversales sous l'angle de l'intérêt général. Enfin, pour couvrir un domaine aussi large et complexe, les chercheurs peuvent provenir de divers horizons théoriques. Le présent article est divisé en deux grandes parties. Une première porte sur les entreprises publiques et les services publics et une seconde sur le tiers secteur présenté sous l'angle de l'économie sociale (coopératives, mutuelles, associations gestionnaires) et des NPO (principalement les associations sans but lucratif et les fondations). Comme l'indique le Tableau 1, pour l'ensemble des trois décennies, 57,6% des articles portent sur le secteur public et 42,4% sur le tiers secteur. Si le secteur public domine nettement durant la première décennie avec 75,4% des articles, le tiers secteur s'impose dans la dernière décennie avec 55,9% des articles. Pour ces deux grands champs, nous retiendrons les dimensions suivantes: le contexte, la définition des organisations, les principales approches théoriques utilisées par les chercheurs et les thématiques majeures de recherche. Ainsi, nous pourrons non seulement cerner les grandes évolutions mais aussi fournir une esquisse des principales questions soulevées au sein des deux grands ensembles. En conclusion, nous tenterons d'identifier les convergences, sous l'angle de l'intérêt général et de questions transversales afin de voir si l'hypothèse d'un nouveau paradigme déjàémise en 1997 dans la revue se confirme. Afin d'assurer une cohérence avec la section consacrée au tiers secteur, nous avons choisi de restreindre cette première section aux entreprises publiques et aux services publics, excluant ainsi de notre analyse les articles traitant de plusieurs problématiques relatives au secteur public telles que les finances publiques, les administrations publiques ou encore certaines politiques publiques. Depuis 1975, le secteur public et plus particulièrement celui des entreprises publiques ont vu leurs structures, rôles et missions se modifier fortement. Jusqu'au début des années 1970, dans le contexte de politiques keynésiennes d'intervention macroéconomique, les entreprises publiques jouent un rôle stratégique comme instruments au service des objectifs de ces politiques. La croissance du secteur public permet en outre de répondre aux défaillances du marché et à la sauvegarde d'intérêts nationaux. La période de stagflation des années 1974–1975 remet en question la pertinence des politiques keynésiennes (Aharoni 1976 et Androsch 1977). La notion d'échecs de l'Etat se développe sous l'influence de nouvelles approches théoriques telles celles du monétarisme et du «Public Choice». Au début des années 1980, on assiste alors à un changement de paradigme, le passage d'un Etat interventionniste à une politique néo-classique orientée vers l'offre. On observe le développement de politiques de libéralisation, de dérégulation des domaines soustraits à la concurrence et à de nombreuses privatisations. L'entreprise publique classique se transforme en entreprise mixte publique-privée (Bédard, Tereraho et Bernier 1998, Bognetti et Robotti 2007) ou en entreprise privée régulée (Cox 1999). En effet, après les privatisations, il convient d'assurer la réalisation des missions de service public. Ainsi, les entreprises privées ou privatisées peuvent être légalement obligées de fournir des services d'intérêt général ou services universels. En outre, de nouvelles formes de partenariat public-privé se développent (O'Toole 1984, Anheier et Ben-Ner 1997), notamment au travers des délégations de services publics. Au plan européen, la politique du Marché unique a accentué cette tendance. Sur une période de trente ans et à la lecture des articles d'une revue internationale comme les Annales, on ne peut retenir qu'une définition large des entreprises publiques classiques. Sur base d'une définition proposée par Thiry (2002), le critère de l'activité ne sera pas retenu (qu'il s'agisse d'une activité purement commerciale ou d'une activité présentant des obligations de service public); de même le statut juridique au sens strict n'est pas retenu comme critère de définition qu'il s'agisse d'une société anonyme classique, d'une société mutuelle ou coopérative ou d'une entreprise sous statut spécifique. Le critère retenu est généralement celui du contrôle majoritaire par les pouvoirs publics, que ceux-ci interviennent isolément ou conjointement, directement ou indirectement, que le contrôle s'opère par la majorité du capital social ou la majorité des voix en assemblée générale ou encore la majorité des sièges dans les organes de gestion. Si cette définition de l'entreprise publique peut paraître large, elle ne recouvre cependant pas la totalité des entreprises à participation publique. Les participations minoritaires des pouvoirs publics sont fréquentes, que cela soit le résultat d'une privatisation partielle ou inversement d'un investissement nouveau de consolidation ou de croissance. En outre, certaines entreprises par ailleurs totalement privées ont été soumises à une régulation publique ou à une «golden share» qui implique parfois l'agrément préalable par l'État pour certaines décisions stratégiques comme la cession d'une partie importante du capital ou la vente de certains actifs ou de certaines filiales. À côté du secteur des entreprises publiques, il y a donc un secteur mixte, public-privé. qui s'est fortement développé et qui rend le secteur des entreprises publiques aujourd'hui très hétérogène. Les articles recensés montrent une claire différence entre les entreprises qui opèrent dans des secteurs concurrentiels sans être amenées à poursuivre des missions de service public et celles qui au contraire opèrent dans des secteurs où les missions de service public sont présentes. Quel que soit l'angle d'approche de ces conributions, toutes mettent en évidence les transformations majeures qu'a connu le secteur au cours des trois décennies. Dans le cas d'une entreprise publique classique purement industrielle et commerciale, l'investissement du secteur public est souvent liéà une défaillance non pas du marché au sens donnéà ce terme par les économistes11 Les défaillances du marché («market failures») expliquent par contre le noyau dur des entreprises de service public. Voir infra. , mais de l'initiative et des capitaux privés. C'est cette raison qui a conduit les États européens à reprendre la sidérurgie dans les années 1970–1980 (Quaden 1980). Par ailleurs, la participation de capitaux publics à côté de capitaux privés réduit les risques encourus par les partenaires privés. Les capitaux publics permettent de maintenir des activités industrielles et commerciales. Souvent dans ces situations, le partenaire public n'assume qu'un rôle secondaire même s'il est majoritaire dans le capital. L'opérateur industriel est souvent le partenaire privé et le partenaire public se contente de surveiller et d'influencer le cas échéant les décisions stratégiques. Le problème est évidemment l'efficacité du contrôle et la délimitation entre ce qui relève de la gestion (domaine de l'opérateur privé) et de ce qui relève de la stratégie (domaine de l'ensemble des partenaires privés et publics). Se pose également la question du rôle du conseil d'administration, de sa composition, de son pouvoir, divers problèmes de gouvernance qui concernent d'ailleurs autant les entreprises publiques que les entreprises privées. Dans cette sphère purement industrielle et commerciale, l'autorité publique poursuit le plus souvent une politique industrielle modeste à des fins de développement économique et de cohésion sociale et territoriale. Au plan européen, les investissements financiers des autorités publiques dans les entreprises industrielles et commerciales sont encadrés par diverses dispositions. Celles-ci interdisent notamment aux pouvoirs publics de réserver un traitement plus favorable à leurs entreprises qu'aux entreprises privées ou à des entreprises appartenant à d'autres pouvoirs publics. Ainsi, dès que les pouvoirs publics interviennent dans le capital d'une entreprise, alors qu'un investisseur privé opérant dans les conditions normales d'une économie de marché ne le ferait pas, il y a aide d'Etat et si toute aide d'État n'est pas automatiquement condamnée, les conditions d'octroi sont sévères et limitatives (Monnier 1995). De nombreux articles sont consacrés aux entreprises publiques actives principalement dans les secteurs de l'énergie, de l'eau, de la poste, des télécommunications et des transports, ce que les anglo-saxons appellent les «public utilities» et à leurs évolutions récentes que nous examinons de façon détaillée à la section 1.3. Ces entreprises sont caractérisées au moins historiquement par une ou plusieurs défaillances du marché: nature de bien public ou collectif (non exclusion et non rivalité), forte asymétrie d'information, importants rendements d'échelle ou de gamme impliquant dans certains cas extrêmes un monopole dit naturel, importants effets externes (positifs ou négatifs) et/ou effets de club, nécessaire prise en compte de la sécurité, du long terme et des générations futures, etc. (Glachant 1995). En Europe, les modes d'organisation de ces secteurs ont été profondément modifiés sous l'impulsion notamment de la Commission soucieuse de l'approfondissement de l'intégration des marchés nationaux. Mais d'autres facteurs ont joué comme le développement du commerce mondial, les bouleversements technologiques, le souhait des consommateurs d'obtenir une meilleure satisfaction de leurs besoins, la pression des entreprises privées, les unes désireuses d'avoir accès à certaines activités rentables et caractérisées par un degré de risque modéré, les autres soucieuses d'avoir des facteurs de production essentiels de bonne qualité et à faible prix pour relever leur compétitivité. Pour ces deux types d'entreprises, on peut constater qu'au seul niveau de l'Union européenne,22 Pour des études relatives aux entreprises publiques en Amérique du Nord et en Amérique latine, voir Aharoni (1983) et Pick (1983). après une forte hausse au cours des années 1970 et au début des années 1980, la part relative du secteur des entreprises publiques a atteint un maximum aux alentours de 1982 pour ensuite connaître une diminution presque constante.33 Sur base des statistiques du Centre européen des entreprises à participation publique et des entreprises d'intérêt économique général (CEEP), la part dans la CE était de 13,7% en 1971, 16,6% en 1982, 11,8% en 1991 et 9% en 1998. Le nombre de pays concernés a évidemment changé au cours du temps. Si la diminution du poids relatif au cours des vingt dernières années est à imputer essentiellement aux divers programmes de privatisation, la croissance observée entre 1973 et 1982 est due tant à des décisions doctrinales (par exemple, les nationalisations opérées par le gouvernement Mauroy en France en 1981–1982) qu'à des choix pragmatiques, mesures de sauvetage face à des difficultés sectorielles (par exemple dans la sidérurgie). Le Tableau 2 présente l'évolution des principales thématiques relatives aux entreprises publiques et aux services publics, au cours des trois dernières décennies dans les Annales. La lecture des 266 articles traitant de ces thématiques laisse apparaître un glissement de l'étude des objectifs macroéconomiques des entreprises publiques (32,8% pour 1975–1985 et 0% pour les autres périodes) vers l'analyse de l'objectif d'efficacité technique et d'efficacité-coût (4,7% pour 1975–1985 et 28,1% pour 1986–1996). Les études des processus de privatisation se développent à partir de la deuxième période, 1986–1996, avec 32,1% des articles pour demeurer très importantes au cours de la dernière période (22,2%). La problématique de la régulation apparaît au cours de la période 1986–1996 avec 9,7% des articles, se développant surtout dans la dernière période avec 35,4% des contributions. Notons encore qu'un grand nombre d'articles recensés portent sur d'autres thématiques liées aux entreprises publiques. Ils ne feront pas l'objet d'une analyse détaillée, mais sont regroupés dans le Tableau 2 sous la rubrique «divers». Citons parmi ces thèmes, le financement, la tarification, la structure des coûts, la localisation ou encore le marketing et la formation des gestionnaires des entreprises publiques et mixtes. Cette dernière catégorie d'articles qui contient aussi des analyses descriptives sectorielles par pays se réduit au cours du temps passant de 57,8% en 1975–1985 à 14,1% au cours de la dernière période. En recensant tous les articles de la revue traitant de façon plus large du secteur public au cours des trois dernières décennies, on en dénombre 375. Les 109 articles non classés dans le Tableau 2 et ne faisant pas l'objet d'un examen particulier dans la présente contribution portent sur des thèmes liés à la planification, aux finances publiques (critères imposés par le Traité de Maastricht, caractère régressif de certaines taxes, etc.), aux systèmes de protection sociale (en matière de santé et de retraite), à diverses politiques publiques menées en matière d'emploi, de stabilité des prix, de recherche et développement, de logement ou encore de soutien à l'économie sociale. D'autres sujets comme l'analyse des taux de rendement des investissements publics, de la fixation des salaires ou encore du rôle des administrations publiques font l'objet de plusieurs contributions. Les cinq thématiques que nous avons retenues, à savoir l'efficacité, les processus de libéralisation et de privatisation, les nouveaux modes de régulation, la prise en charge des missions d'intérêt général ainsi que la problématique de la délégation de service public sont analysées de façon détaillée ci-dessous. L'apparition et le développement de ces sujets de recherche sont liés non seulement aux nouveaux courants de pensée économique (section 1.4) mais aussi au niveau supranational aux politiques des instances européennes. Parmi les thèmes récurrents de la revue, on trouve les définitions et mesures de l'efficacité. L'efficacité ou la performance d'une entreprise est définie comme le degré de réalisation des objectifs qui lui sont assignés par ses propriétaires. Les objectifs des propriétaires des entreprises privées se ramènent dans une large mesure à un objectif unique, la maximisation du profit. Les objectifs des entreprises publiques sont plus nombreux et peuvent être présentés comme suit (Thiry 1993). L'objectif allocatif a fait l'objet de très nombreuses publications. Il se réfère à l'efficacité dans l'allocation des ressources. Cet objectif recouvre différents aspects (Tulkens 1986): l'efficacité technique qui consiste en la capacité de l'entreprise de produire son output avec le minimum de ressources (Deprins et Simar 1989); l'efficacité-coût qui fait référence à la capacité de produire l'output au moindre coût (Filippini et al. 1992); l'efficacité qui la du de production et du prix de l'output et qui en du prix et du coût de production et On peut ensuite les objectifs L'entreprise publique peut être à ses services et à certains prix dans un de entre les voire entre les notamment par les systèmes de L'entreprise publique a aussi la politique des pouvoirs publics contre et le recherche de la croissance économique et de de la des Les pouvoirs publics peuvent également à leurs entreprises des missions de développement économique et de politique la des années dans le sens d'une des publiques, publiques voire même des politiques rôle est aujourd'hui au plan de l'Union européenne, par les programmes à la recherche et par les L'entreprise publique aussi aux politiques de sauvegarde de et du de protection de et du d'un contrôle sur les décisions stratégiques de certains secteurs ou peut aussi au de conditions de voire une participation dans la gestion de Comme entreprise vecteur de cohésion on encore son objectif Comme nous 1975, le cadre des entreprises publiques s'est fortement Le terme souvent à cette Il bien de la au point de nouveaux modes de régulation par à début des années Par le terme plus les conditions ont été les aux et surtout les ou autant que aux de base des des Comme par exemple le et le de et de du et de ou à ce qui est pour le de non La concurrence a été ainsi et le nombre a Les processus de libéralisation se sont souvent de qui un des autres thèmes de la Ainsi, plus de de la Thiry le terme comme la cession ou partielle d'une entreprise au secteur cette cession se ou contre et et Pour le terme de est il au secteur public ou qui peut aussi l'objet de Le terme conduit à lui à une entre une des de et une de la régulation En outre, que la privatisation ne se réduit pas à une des de la structure et du de gestion des entreprises publiques. Ces peuvent être des à la privatisation, mais peuvent aussi une à à de gestion et son sans à des et privés. Les des ont fait l'objet de nombreux articles. Thiry notamment les et les d'efficacité ou les financiers des entreprises publiques que des de ainsi que le de développement notamment de internationale entre Les relatives aux entreprises publiques dans le cadre de du Marché unique européen fait cette En et la en d'une économie de marché qui a conduit aux nombreuses Ben-Ner et La problématique de la privatisation dans les pays en développement a fait aussi l'objet de plusieurs articles et numéros des Annales La libéralisation et les privatisations, en particulier dans les secteurs impliquant des missions de service ont un de la et un rôle de (Cox 1999). Cette a fait l'objet de nombreux articles. Les nouveaux modes de régulation et et en dans ces secteurs les la des activités de production et des missions de même si l'État des en matière de production par de participations dans des il se de ne pas son rôle de et celui de les organes de régulation de la concurrence et dès être d'une par à la au minimum mais le plus souvent entre les activités sous monopole et les activités en de entre ces activités qui à une entreprise de d'un sur les marchés en concurrence en faisant une partie importante des ou de la par les activités sous monopole et non de tous les acteurs du marché aux aux de base le plus souvent en de la dans les entre les pouvoirs publics et leurs entreprises afin de qu'il pas d'Etat le de la des missions d'intérêt général et des obligations de service la dans leur de prise en de ces les pouvoirs publics et leurs entreprises dans une de celle des années où il que l'État à une entreprise ou à une une activité à des de service public et et à des en matière de pour que cette activité soit dans le sens de l'intérêt général est Les pouvoirs publics sont plus que par le leurs en matière de service public qu'il a entre entreprises publiques et activités soumises à des obligations de service public. Comme nous certaines entreprises à participation publique activité de service public et inversement certaines de ces activités de service public par des entreprises privées même les de des années et Les articles de la revue font apparaître plus que par le les pouvoirs publics sont des missions de service de leur de leur et du contrôle de leur Dans ce contexte, la Commission a la notion de services d'intérêt général. Il de rappeler que le des missions d'intérêt général et de service public est plus large que les missions ou obligations de service et minimum développé par la Commission en particulier dans le domaine des Le service se comme un de services d'une qualité tous les et les consommateurs ont accès à un prix par à l'ensemble des missions d'intérêt général et de service la notion de service ne pas tous les secteurs de comme par exemple le secteur du ou encore des publics. Par ailleurs, il d'un qui peut connaître des nouvelles dans des secteurs comme la et les les missions et obligations d'intérêt général et de service public peuvent relever de plusieurs Parmi nous économique à savoir la des défaillances du marché: prise en compte des effets des qui des ou de la sécurité à long les missions relatives à la sauvegarde de à du aux de la en particulier sur le plan de la et à la protection de la les objectifs entre voire entre qui notamment et le de et sur la totalité du les pour certaines de consommateurs etc.), de fournir un service ou encore les systèmes de qui généralement un de entre et d'une même cette être sociale de en fonction des des ou de en fonction de la Les pouvoirs publics également le de du coût que les obligations de service public pour l'opérateur qui en est Il peut de de des autorités publiques, d'un traitement ou des où l'opérateur qui est du service est celui qui la la plus d'un système de par exemple un de service public ou de service tous les du secteur ou non des obligations de service public. Enfin, un de recherche dans la revue au travers de nombreux articles, est celui de la délégation de service public (Cox et

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