Introduction d’une règle de « proportionnalité » dans les appels d’offres de la Commission des Services Électriques de Montréal : Une évaluation économique

La Commission de Services Electriques de Montreal (CSEM) a pour mandat l’enfouissement des reseaux electriques sur le territoire de la ville de Montreal. Elle confie la realisation des travaux a des entrepreneurs qu’elle choisit a l’aide d’appel d’offres. Ces appels d’offres ont un format relativement standard: la CSEM (i) identifie un projet a realiser et fournit aux entrepreneurs la liste et la quantite de l’ensemble des articles qu’elle estime etre necessaire a la realisation du projet; (ii) demande a chaque fournisseur interesse et qualifie de lui soumettre par enveloppe scellee un bordereau qui contient un prix unitaire pour chacun des articles et (iii) choisit, pour realiser le projet, le fournisseur dont le montant global de la soumission, calcule comme la somme, sur l’ensemble des articles, de la multiplication du prix unitaire present au bordereau par la quantite estimee, est le plus faible. La CSEM a analyse les resultats d’un certain nombre des appels d’offres qu’elle a realises, ce qui a revele la presence de « reclassements ». Un reclassement consiste a observer que, calcule sur la base des quantites utilisees, le montant global de la soumission de l’adjudicataire est superieur au montant global de la soumission d’un autre entrepreneur. Elle a identifie deux facteurs qui causent l’apparition de ce phenomene, a savoir, d’une part, des differences parfois substantielles entre les quantites estimees et les quantites utilisees et, d’autre part, des disparites parfois importantes entre les prix unitaires soumis par les differents soumissionnaires. La presence d’une disparite entre les prix soumis pour un article est ce que nous appellerons dans cette etude un « debalancement » des prix soumis. La CSEM a aussi note que ces reclassements s’accompagnent d’un « sur-cout » qui correspond a la difference entre le montant global paye par la CSEM a l’adjudicataire et le montant global que la CSEM aurait paye si elle avait octroye la realisation du contrat a l’entrepreneur dont la soumission contient le montant global calcule a l’aide des quantites utilisees le plus faible. Pour reduire la frequence d’apparition des reclassements, la CSEM a, depuis 2011, introduit une nouvelle regle dans ses appels d’offres, regle qui est appelee, « regle de proportionnalite ». La maniere dont la regle de proportionnalite fonctionne est grosso modo la suivante. La CSEM selectionne les articles sur lesquels la regle sera appliquee et indique aux fournisseurs les articles selectionnes en les marquant, dans le bordereau, d’un double asterisque. Apres reception des differentes soumissions, l’application de la regle procede en deux etapes. Lors de la premiere etape, pour chaque article pour lequel la regle de proportionnalite s’applique, on calcule (i) la moyenne des prix soumis pour cet article et (ii) pour chaque fournisseur, l’ecart en pourcentage entre son prix soumis et cette moyenne. Tout fournisseur pour lequel l’ecart en pourcentage depasse, en valeur absolue, 60% pour au moins un article est automatiquement elimine de l’appel d’offres. La deuxieme etape commence par recalculer, pour l’ensemble des articles pour lesquels la regle de proportionnalite s’applique, la moyenne des prix soumis par les fournisseurs qui n’ont pas ete elimines a la premiere etape. Pour chaque fournisseur ayant survecu a la premiere etape et pour chaque article pour lequel la regle s’applique, on procede au calcul de l’ecart en pourcentage entre son prix soumis et la nouvelle moyenne. Tout fournisseur pour lequel l’ecart depasse, en valeur absolue, 25% pour au moins un article est elimine de l’appel d’offres. Il est evident que les eliminations prevues par la regle de proportionnalite vont conduire automatiquement a une reduction des ecarts par rapport a la moyenne et donc aussi a une reduction entre le prix soumis le plus eleve et le plus bas. Toutefois, la regle de proportionnalite n’aura pas ce seul impact « mecanique ». La presence de cette regle de proportionnalite va inciter les entrepreneurs a modifier leur soumission pour eviter de se faire exclure, ce qu’ils feront en essayant de soumettre des prix unitaires relativement proches de leur anticipation de ce que sera la moyenne pour les articles pour lesquels la regle s’applique. Notre rapport contient une evaluation economique des impacts probables de l’introduction de la regle de proportionnalite sur les resultats des appels d’offres. Il cherche a savoir (i) s’il est possible d’etablir un lien de cause a effet entre, d’une part, la reduction de la disparite entre les prix soumis pour un article induite par la regle de proportionnalite et, d’autre part, la frequence d’apparition des reclassements et (ii) si l’utilisation de cette regle dans les appels d’offres de la CSEM a d’autres implications que la simple reduction des disparites entre les prix soumis pour les articles pour lesquels cette regle s’applique. Les principales conclusions auxquelles parvient l’analyse sont: l’impact d’une reduction du debalancement des prix unitaires sur la frequence d’apparition des reclassements ainsi que sur l’ampleur du sur-cout lie a ces reclassements est indetermine. Ceci implique immediatement que l’impact de l’utilisation de la regle de proportionnalite sur la frequence des reclassements ainsi que sur l’ampleur du sur-cout associe aux reclassements est incertain. l’utilisation de la regle de proportionnalite conduira probablement a une augmentation du montant global des soumissions. La facture payee par la CSEM pour la realisation de travaux sera donc en moyenne plus elevee si l’entrepreneur est selectionne a l’issue d’un appel d’offres dans lequel la regle de proportionnalite est en application que si l’entrepreneur etait selectionne a l’issue d’un appel d’offres dans lequel la regle de proportionnalite n’est pas utilisee. l’utilisation de la regle de proportionnalite accroit les possibilites de collusion. L’exclusion automatique de soumissionnaires prevue par la regle de proportionnalite peut etre exploitee de maniere strategique, donnant ainsi l’opportunite a un plus grand nombre de coalitions collusives de se former. Nous arrivons donc naturellement a la recommandation de ne pas utiliser la regle de proportionnalite dans les appels d’offres. En effet, l’application de cette regle de proportionnalite solutionne moins de problemes qu’elle ne genere de risques.

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